초광역 협력기구는 어떻게 작동하는가 -5극 3특 전략 하 광역경제권 협의체의 책임성ㆍ자율성ㆍ민주성 분석-

초록

본 연구는 5극 3특 국가균형성장 전략하에서 운영되고 있는 5개 광역경제권 초광역 협력기구가 실제로 어떻게 작동하고 있는지를 사례연구를 통해 심층적으로 분석하는 데 목적이 있다. 이를 위해 각협의체의 조직 구조와 운영 방식이 책임성(accountability), 자율성(autonomy), 민주성(democratic participation)의 측면에서 어떠한 성과와 한계를 보이는지를 규명하고, 이를 토대로 초광역 협력기구가 실질적 정책 집행 주체로 기능하기 위해 요구되는 지방자치 정책 과제를 도출하였다. 연구 방법으로는 정부 정책 문서, 법⋅제도 자료, 공식 보고서 분석과 함께 중앙정부⋅광역자치단체⋅기초자치단체관계자 및 전문가 20명을 대상으로 한 심층 인터뷰를 실시하였으며, Glaser & Laudel(2012)의 전문가인터뷰 기반 질적 내용분석을 적용하였다. 또한 5개 광역경제권을 복수 사례로 설정하여 협의체별 거버넌스 특성을 비교하되, 책임성⋅자율성⋅민주성의 제도화 수준을 3단계로 판정하고, 동일한 한계가나타나는 경우에도 그 원인을 제도적 제약, 갈등 구조, 역량 미비, 재정 종속 등으로 구분하여 분석하였다. 분석 결과, 첫째, 현행 협의체 구조는 법인격 미보유, 합의 중심 의사결정, 독립 재원 부재로 인해 책임성이 구조적으로 취약한 것으로 나타났다. 둘째, 중앙정부 재정 의존과 단년도 국고보조 중심 운영은협의체의 정책 자율성을 근본적으로 제약하고 있었다. 셋째, 기초자치단체와 주민의 참여 경로가 제도적으로 미비하여 민주적 통제 기능이 실질적으로 작동하지 않는 것으로 확인되었다. 특히 동일한 ‘구조적 부재’ 판정 아래에서도 권역별로 지배적인 원인 유형이 상이하게 나타났으며, 이에 따라 제도 개선역시 일률적 처방이 아니라 권역별 제약 구조에 맞춘 차별화된 접근이 필요함을 확인하였다. 충청광역연합은 법인격을 보유한 유일한 사례로서 책임성 측면에서 일정한 제도적 진전을 보였으나, 사무 범위제한과 중앙정부 승인 의존 구조로 인해 자율성과 민주성 측면의 한계는 다른 권역과 유사한 수준에 머물렀다. 본 연구는 5개 광역경제권 협의체를 책임성ㆍ자율성ㆍ민주성이라는 통합적 기준과 원인 유형 분류체계에 따라 비교 분석함으로써, 초광역 협력기구의 실제 작동 방식에 관한 경험적 근거를 제시하고 5 극 3특 전략의 실효성 제고를 위한 제도 개선 방향에 실천적 시사점을 제공한다는 점에서 의의를 갖는다. 다만 인터뷰 표본이 정책 기획ㆍ조정ㆍ집행에 참여한 행정ㆍ전문가 집단에 주로 한정되어 지방의회, 주민, 시민사회 등 민주적 통제의 직접 주체의 경험과 인식을 충분히 반영하지 못하였다는 방법론적 한계를 지니며, 이에 따라 민주성 분석은 제도적 참여 경로의 존재 여부를 중심으로 해석될 필요가있다.

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