공법상 계약과 일부무효의 법리 적용 문제에 관한 고찰

초록

대상 판결은 주거단지 및 종합의료시설 등을 조성하는 사업의 시행사가 해당 사업의 인가청인 지방자치단체를 상대로 하여 해당 사업과 관련된 부지의 매매계약에 따른 매매대금 중 일부에 대하여 부당이득반환을 구하는 민사소송이다. 부당이득금 반환을 구하는 민사소송으로 시작된 본 사건에서 공법상 계약과 관련된 법리가 언급된 것은 이례적인 일로서, 특히 본 판결은 소송의 대상이 된 매매계약이 주거단지 및 종합의료시설 등을 조성하기 위한 공익사업과 밀접하게 결부되어 있어서 공법상 계약의 개념 범주에 관한 문제를 내포하고 있으며, 이와 더불어 공법상 계약에 특유한 일부무효 법리의 적용가능성 문제를 살펴볼 기회를 제공하고 있다는 점에서 행정법적으로 매우 흥미로운 사건이라고 평가할 수 있다. 우선 이 사건 매매계약이 공법상 계약에 해당하는지 여부와 관련하여, 원심과 대법원 모두 이 사건 매매계약이 사법상 계약에 해당한다는 전제에서 한 번도 벗어나지 않았다. 하지만 최근 공법상 계약의 개념을 판단할 수 있는 종합적인 기준을 최초로 제시한 판결인 대법원 2023. 6. 29. 선고 2021다250025 판결에 의하면, 이 사건 매매계약이 학설과 판례 모두 사법상 계약으로 보아왔던 기존의 일반재산 매각을 위한 계약과는 분명 다른 차별점을 가진다는 점을 확인할 수 있었다. 무엇보다도 이 사건 매매계약이 일련의 공행정 활동의 수행 과정 내에 놓여 있다는 점, 이사건 매매계약 체결에 계약 당사자의 이익만이 아니라 공공의 이익이 고려된 것이라는 점 등을 종합적으로 감안하면 공법상 계약으로 보는 것이 더욱 타당하다는 것을 논증하였다. 그러나 한편으로 이 사건 매매계약을 공법상 계약으로 판단하여 동 사건을 당사자소송을 통하여 다시 다툴 경우 과연 대상판결과 다른 결론이 도출되었을 것인가의 여부에 대해서는 여전히 의문이 제기될 수밖에 없다. 이 사건 매매계약을 공법상 계약으로 파악한다고 하더라도 공법상 계약에 관한 일부무효의 법리나 무효행위의 추인 등에 관한 행정법상 명시적인 근거가 존재하지 않으므로 불가피하게 다시 민법 제137조에 따른 ‘법률행위의 일부무효’ 등의 법리를 이 사건에 적용하였을 것이며, 따라서 지방의회의 의결을 거치지 않은 지방자치단체의 중요 재산 처분행위에 해당하는 이 사건 매매계약의 위법성은 전부무효라는 결론에 보다 더 용이하게 도달하였을 것이다. 이러한 차원에서 공법상 계약에 적용될 수 있는 고유한 법리, 즉 공법상 계약에 관한 법률행위의 일부무효 법리나 무효행위의 추인 등과 같은 독자적인 법리 구축의 필요성을 제기하였다. 행정의 법률적합성 원칙의 지배하에서 공익적 목표 달성을 추구하는 행정작용의 일종이면서도 당사자 간의 의사 합치를 기본으로 하는 계약이라는 행위가 함께 공존하고 있는 “공법상 계약”이라는 공법행위의 특수성을 고려한 고유한 법리의 입법적 근거를 확보하고 지속적으로 발전시켜 나가는 것이 타당하다. 비록 민사사건이기는 하나 대상 판결은 행정법학의 중요한 과제 중 하나인 공법상 계약 제도의 발전 방향을 제시하고 있다는 점에서 주목해야 할 판례라고 할 것이다.

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