정당등록제도에 관한 헌법적 고찰

초록

헌법은 정당을 일반적인 결사의 자유로부터 분리하여 제8조에 독자적으로 규율함으로써, 오늘날 정당이 가지는 중요한 의미와 헌법질서 내에서 정당의 특별한 지위를 강조하고 있다. 헌법 제8조를 고려할 때, 적어도 정당은 국민의 정치의사형성에 참여하는 국민의 자발적인 정치적 결사임을 알 수 있으며, 이 규정들로부터 도출할 수 있는 헌법상 정당 개념의 핵심적인 2가지 요소는 ‘국민의 정치의사형성에의 참여’와 ‘이를 위해 필요한 조직’이다. 바꾸어 말해, 내용적 요건에 대해서는 어떠한 요소도 제시하지 않는, 이러한 ‘형식적인 정당 개념’만이 헌법이 의도하고 있는 다원적 민주주의 및 헌법상 정당조항의 규범적 의미에 부합한다고 할 것이다. 이러한 의미에서 헌법재판소가 7개의 개념 요소로 정당을 정의하고 있는 것은 뚜렷한 이유없이 개념 요소를 추가하여 국가기관에 의한 법적 규제의 가능성을 확대시키고 있다는 점에서 헌법적으로 문제점을 갖는다. 한편, 정당등록제도는 그 자체만으로 헌법에 위반되지 않는다. 그러나 대의제 민주주의 하에서의 정당설립의 자유가 가지는 의미를 고려한다면, 국민의 정치적 의사형성과정에의 참여, 즉 ‘선거에의 참여’와 ‘정치적 의도의 객관적 진지성을 추정할 수 있는 조직’이라는 2가지 요소를 담보할 수 있는 최소한의 등록요건만을 규정하여야 한다. 아울러 정당법상 등록취소로 인하여 정당의 지위를 상실시키는 경우에도 정당의 헌법적 개념 요소 2가지를 충족시키지 못한 경우로 한정하여야 할 것이다. 이러한 의미에서 본다면, 현행 정당법상 정당등록에 있어 지역정당의 설립을 금지하고 군소정당의 난립을 방지하고자 제17조에서 법정시․도당수를 5개로 최소화하면서 수도에만 중앙당을 두게 하는 조항은 정당설립의 자유에 위배될 여지가 있다. 또한 정당의 등록이 취소된 정당의 잔여재산은 당헌에 따라 처분하고, 처분되지 않고 남은 잔여재산은 국고에 귀속된다고 규정하고 있는 정당법 제48조 역시 등록취소된 정당의 거취에 대한 정당의 자기결정권을 배제하고 강제해산 시키는 결과를 초래하므로, 헌법상 허용될 수 없으며, 헌법 제21조 결사의 자유에 대한 과도한 침해로 볼 여지가 있다. 정당의 자유는 오늘날 민주주의국가에서 필수불가결한 기본권이라 할 수 있다. 그리고 이러한 정당의 자유의 가장 핵심적인 제도는 정당설립의 자유이다. 그러므로 정당설립의 자유의 한계로 작용할 수 있는 정당등록제도 및 등록취소 제도에 대한 진지한 헌법적 검토가 필요한 시점이다.

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