지방자치단체 매립지 관할권 귀속에 관한 공법적 검토 ― 대법원 2021. 1. 14. 선고 2015추566 판결 등에 대한 비판적 검토를 중심으로 ―

초록

공유수면 매립지의 관할 결정을 둘러싸고 지방자치단체 간의 분쟁이 빈번하게 발생하였으나, 그에 관한 법적 근거가 없어서 종국에는 이를 헌법재판소의 권한쟁의심판으로 해결하였다. 그리고 이러한 문제를 입법적으로 해결하고자 2009년 「지방자치법」이 개정되었는데, 이에 따르면 공유수면 매립지의 경우 행정안전부장관이 지방자치단체중앙분쟁조정위원회의 심의･의결에 따라 매립지 등이 속할 지방자치단체를 결정하고, 이 결정에 이의가 있으면 대법원에 소송을 제기할 수 있다. 그러나 이에 근거한 대법원 판결에서 매립지의 경우 신설된 토지이므로 행정안전부장관의 관할결정이 창설적 효력을 갖는다고 하면서 구체적인 결정기준을 제시하였지만, 이 역시 여러 문제점을 내포하고 있어 사법적 분쟁이 끊이지 않고 있다. 지방자치의 본질은 각 지역의 특수성을 바탕으로 국가균형발전을 도모하는 데 있다. 이를 위해 헌법은 지방자치권을 보장하고 있다. 이러한 점에서 지방자치의 공간적 범위는 지방자치단체의 관할구역은 규범적으로 확인되고 또 보장되어야 한다. 현재 공유수면 매립지의 관할결정은 「지방자치법」 제5조에 근거하여 행정안전부장관의 결정과 대법원의 통제로 이루어진다. 그러나 이러한 법제화가 헌법상 지방자치단체의 구역이 가지는 규범적 의미를 상쇄할 수는 없으며, 이러한 규범적 의미는 행정안전부장관의 결정이나 대법원의 최종적 판단에 있어 한계로 작용한다. 특히, 세계 최장의 방조제를 축조하고 그 내부를 매립하는 새만금 개발사업과 같은 대규모 국가사업의 경우 개별 매립지 관할결정에 대한 사법적 분쟁은 자칫 지방자치의 발전을 넘어 국가적 차원에서 지역균형발전을 저해(沮害)할 위험을 내포하고 있다. 지금의 「지방자치법」은 행정안전부장관이 공유수면 매립지 관할권 귀속을 결정함에 있어 고려할 수 있는 객관적이고 합리적인 결정기준에 대한 근거규정이 마련되어 있지 않고, 종래 공유수면에 관련되어 생활해 온 지방자치단체 주민의 의견을 구하는 과정이나 지방의회의 동의나 의결 등을 구하는 절차마저 생략되어 있다. 이는 헌법상 보장된 주민의 자치권을 침해할 우려가 있어, 이에 대한 입법적 보완이 필요하다. 더욱이 행정안전부장관의 결정에 대한 이의가 있을 경우 이 소송에 대한 재판관할권을 대법원에 부여한 것 역시 헌법재판소와 관할권 문제가 발생할 수 있다. 그러므로 조속한 「지방자치법」 개정으로 향후 예상되는 소모적인 논쟁을 종식시킬 필요가 있다. 이것이야말로 헌법상 보장하고 있는 지방자치의 실질적 실현이라 할 것이다.

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